המוסר, המצפון והמצפן

המוסר, המצפון והמצפןד"ר שי נחושתאי

המוסר, המצפון והמצפן –  
האתיקה השלטונית כערך וככלי אסטרטגי-ניהולי
 להצלחת הרשות המקומית
 
האתיקה מכוונת ליצירת ממשל הוגן והגון המדגיש את מרכזיות האזרח, ולא את מרכזיות הארגון!
 
ד"ר שי נחושתאי, מנהל מרכז האתיקה, המכללה לאיכות השלטון בישראל

ערכי המוסר ונורמות ההתנהגות האתית של נבחרי הציבור ועובדי הציבור עומדים שנים רבות במרכזו של השיח הציבורי במדינת ישראל. הדבר נובע ממספר סיבות, ביניהן היעדרם של דפוסי שירות ציבוריים מגובשים וחבלי לידה איטיים של מסורת ותרבות ניהולית, רמה גבוהה של פוליטיזציה, היחשפות הציבור לפרשיות שחיתות ברמה הלאומית והמקומית והגברת הביקורת הציבורית על נבחרי הציבור והפקידות הבכירה, בעיקר במדיה התקשורתית. במקביל, החיים הפוסט-מודרניים וההתמקצעות ההולכת וגוברת בתחומי החיים השונים מחייבים התייחסות לשאלות אתיות ואף הובילו במספר רשויות מקומיות לניסוח נורמות אתיות מחייבות ("קוד אתי").

במסורת היהודית שואל הנביא שמואל את העם: "הנני ענו בי נגד ה' ונגד משיחו את שור מי לקחתי וחמור מי לקחתי ואת מי עשקתי ואת מי רצותי ומיד מי לקחתי כופר ואעלים עיני בו ואשיב לכם?" (שמואל א', י"ב, ג'-ד') ואילו הרמב"ם קובע במסכת סנהדרין, כי "אסור לאדם לנהוג בשררה על הציבור ובגסות רוח, אלא בענווה וביראה. וכל פרנס המטיל אימה יתרה על הציבור שלא לשם שמיים – נענש...וכן אסור לו לנהוג בהן בקלות ראש...ולא יפסיע על ראשי עם הקודש...וסובל טורח הציבור ומשאן כמשה רבנו".

לעומתם, ניקולו מקיאוולי, המדינאי והפילוסוף מפירנצה כתב (במאה ה-16), כי "התבונה השלטונית צריכה להעמיד מול עיניה רק שיקולים רציונאליים של יעילות בשמירת השלטון, גם במחיר חוסר רחמים ושוויון נפש לתוצאות נלוות".

קשה לראות במדינה הדמוקרטית המודרנית, שבה ערך זכויות האדם הוא מרכזי, התייחסות "שוות נפש" לשאלות אתיות וכך עולה, יותר מבעבר, חשיבותה של האתיקה השלטונית (Government Ethics) ויישומה במערכות השלטון הלאומיות והמקומיות.

המונח "אתיקה" (במקור מהמלה היוונית "אתוס" – "הרגל", מנהג"), דן בתורת המוסר והמידות הטובות, העומדת על הדגשת ההבחנה בין הטוב לבין הרע ולבין הראוי והבלתי ראוי, תוך שרטוט גבולות ויצירת אוסף נורמות וכללי התנהגות חברתיים ערכיים ראויים. האתיקה השלטונית מייצגת את הזהות הציבורית הערכית-נורמטיבית של נבחרי הציבור ועובדי השירות הציבורי ואת תפיסתם הסדורה באשר להתנהגותם "הראויה".

חשוב לזכור, כי האתיקה, שהיא מעין "רף", שהחברה קובעת את כלליו, עומדת בנפרד מהמשפט, שהוא "הסף", המייצג את החוק וקובע מה חוקי (המותר) ומה לא חוקי (האסור), כאשר מקור כלליו היא המדינה.

בעבודתם של נבחרי הציבור ועובדי השירות הציבורי ישנם כמה מרכיבי אתיקה מרכזיים ("הסגולות הטובות"), שבאו לידי ביטוי מובהק בדברי השופט אהרן ברק (בג"ץ 688/81), המחייבים את הרשות ציבורית "לפעול בהגינות, ביושר, בסבירות, תוך שוויון, בתום-לב, ללא שרירות, שלא בדרך של ניגוד עניינים ושלא בדרך מפלה". אליהם נוכל להוסיף גם את מימדי הצדק והמוסר, טוהר המידות וניקיון כפיים, נאמנות לציבור, איפוק וריסון הכוח, יושרה (Integrity), "אחריותיות" (Accountability) ותחושת שליחות ואומץ לב ציבורי.

עקרון יסודי מרכזי באתיקה השלטונית הוא "הנאמנות הציבורית" (Public Trust) הקובע, כי הרשות הציבורית "כל כולה לא נוצרה כי אם לשרת את הכלל, ומשלה אין לה ולא כלום: כל אשר יש לה מופקד בידיה כנאמן, וכשלעצמה אין לה זכויות או חובות נוספות על אלה, או שונות ונפרדות מאלה, אשר הן נובעות מנאמנות זו..." (השופט חיים כהן, בג"ץ 142/70). מכאן נובע העקרון של מרכזיות האזרח בניגוד למרכזיות הרשות.

כדי למנוע מצב בו ירגישו הנבחר ועובדי השירות הציבורי, כי אתיקה שלטונית אינה חיונית לביצוע מטרותיהם ויעדיהם הציבוריים מחד, ומאידך - שעקיפת נהלים וחוקים מגבילים הם כורח לביצועם, המכללה לאיכות השלטון בישראל מציעה 14 כללי יסוד באתיקה השלטונית. תכלית כללים אלה היא הבטחת התנהגות ראויה של נבחרי הציבור ועובדי השירות הציבורי, תוך הפיכת התחום "האפור"- התנהגות בלתי אתית שאינה בלתי חוקית – לתחום "שחור" ("It's Not Done"),דבר שיגביר את אמון הציבור, שהוא הנכס היקר ביותר שלהם.

להלן 14 הכללים, הנובעים כולם מתוך הכרה בערכים ועל בסיס אתי:

  •  שמירה על שלטון החוק ועמידה בהתחייבויות, הסכמים ונהלים
  •  איסור ניגוד עניינים
  •  שוויון ואיסור אפליה
  •  איסור קבלת טובת הנאה ומתנות
  •  נאמנות לארגון ולכלל הציבור
  •  שקיפות
  •  עצמאות שיקול דעת של הרשות המוסמכת
  •  זכות טיעון ושימוע
  •  חובת התשובה וההנמקה בזמן סביר
  •  איסור שיקולים זרים ומטרות זרות
  •  חוסר סבירות ומבחן המידתיות
  •  איסור פעילות פוליטית ומינויים פוליטיים
  •  איסור פעולה ללא סמכות
  •  שמירה על הקופה הציבורית

הנגזרות מכללי יסוד אלה מקיפות את כל תחומי הפעילות של נבחרי הציבור.

ככלל, על נבחרי הציבור ועובדי השירות הציבורי מוטלת החובה הציבורית-האתית להתחשב ב"מחזיקי העניין" שלהם, שהם, במקרה של רשות מקומית תושבי הרשות, עובדי הרשות ומנהליה, גורמים ממשלתיים ושלטוניים, גורמי מקצוע חיצוניים, ספקים, גופים ציבוריים וכלל החברה. כך, ובעיקר אמורים הדברים לגבי ראש הרשות, עליו למנוע חוסר ונזקים כספיים מהרשות בעצם הדוגמה האישית שהוא/היא נותן/ת ובאי הימנעותו/ה משימוש בסמכותו/ה כדי לחייב באופן אישי חברי מועצה ובכירים, הגורמים להוצאות כספיות או לא משלמים חובות ארנונה, באי מחיקת חובות באופן גורף, באי מתן שכר חריג והטבות למקורבים, באי העסקת עובדים מקורבים שלא בהתאם לתקנים וכד'.

הדברים רגישים בעיקר בתקופת הבחירות, בה טוהר המידות של נבחרי הציבור, ובעיקר של ראש הרשות הוא קריטי. כך ,למשל, אין להבטיח טובת הנאה או משרה ציבורית לאדם כתמורה לתמיכה פוליטית או במסגרת הסכמים פוליטיים, אין להבטיח הקצאת תקציבים עתידיים כדי להימנע מפגיעה בטוהר הבחירות, אין להשתמש בעובדי הרשות לצרכים פוליטיים, כולל שלא במסגרת שעות העבודה ואין לפרסם תעמולה פוליטית במימון כספי העירייה.

נושא ניגוד העניינים הוא מרכזי בחיים הציבוריים, כאשר מוטל איסור על נבחר הציבור להימצא במצב של ניגוד עניינים או במצב בו עלול להיווצר ניגוד עניינים בין אינטרס שלטוני ופרטי, או בין שני אינטרסים שלטוניים. במסורת היהודית נקבע הכלל, כי "אין מושיבין מלך וכהן גדול בעיבור השנה. מלך משום אפסניא [תשלום חודשי לחייליו], כהן גדול משום צינה [ 5 הטבילות שנדרש להן בהיותו יחף ביוה"כ]" (מסכת סנהדרין, י"ח, עמ' ב'). ברשות המקומית, בעיקר בתחומי התכנון והבנייה, רישוי עסקים ומכרזים יש להקפיד על שמירה על טוהר המידות באי פגיעה באינטרס הציבורי ובטובת הציבור, באי שרבוב שיקולים זרים ובהימנעות מקשרי הון-שלטון וכד'.

כל הדברים שנאמרו לעיל מחייבים מנהיגות אתית-מונעת-ערכים ברשות המקומית, שתשאף למסד את האתיקה ברשות באמצעות כתיבת קוד אתי רשותי ובהפעלת תכנית אתיקה כוללת, המקיפה את כלל עובדי הרשות ונבחריה.

אכן כן, האתיקה מציבה אתגרים: תקצוב, השקעת זמן, העברת ידע לעובדים, הפנמת חזון הרשות והטמעתו, בניית שת"פ בין האגפים ברשות ויצירת אקלים אתי מיטבי, שימוש בטכנולוגיה, בקרה (מדידה והערכה) ויצירת אפקטיביות ארגונית אתית. יתר על כן, חוסר תשומת הלב ברשות להיבטים האתיים הוא "עקב אכילס" שלו ולכן – התנהגות וניהול אתיים ימזערו את הנזקים הנגרמים לרשות המקומית עקב חסרונם.

תוצאות ההשקעה ייראו בצמיחה ובתהליכי שיפור מתמידים בהיבטים מרכזיים:

בביצועי הרשות להשגת מטרותיה ובאיכות השירותים המסופקים לציבור; בהגברת האמון בין העובדים לבין המנהלים ובינם לבין עצמם; בהגברת האמון של מקבלי השירותים ברשות ובעובדיה; בהעלאת רמת המודעות המוסרית של המנהלים והעובדים ובשיפור תהליך קבלת ההחלטות בקרבם ובחיזוק תדמית הרשות בעיני הציבור.

תמיד נזכור, כי האתיקה מכוונת ליצירת מימשל הוגן והגון - המדגיש את מרכזיות האזרח ולא את מרכזיות הארגון!

                                                                                                     למאמרים נוספים
Clearfix